清代公文書初沿明制，分題本與奏本二種。地方大小公事用題本，個人私事則用奏本；前者用印，后者不用印。康熙皇帝為了廣耳目，防泄密，要求特定官員就所見所聞，親自繕折，差人送至宮中，經(jīng)其批閱后，發(fā)還當(dāng)事人。這是康熙在正式公文書外，與親信間另辟的通訊管道。這種君臣間的私人通訊在雍正朝不僅持續(xù)進(jìn)行，甚而盛大發(fā)展。雍正皇帝不但擴大了折奏官員的范圍，而且訂定規(guī)章，確立自繕折、傳遞、批閱、發(fā)還、繳回的程序，清代的奏折制度自此成形。乾隆十三年，以“同一入告，何必分別名色”為由，廢除奏本。題本與奏折成為地方與中央的溝通管道，地方例行公事以題本上報，重大事件則折奏以聞，直達(dá)天聽；這種君臣間公私文書并行的現(xiàn)象一直延續(xù)到清末，成就了清代特有的文書制度。光緒二十七年八月十五日，以“整頓庶務(wù)，諸事務(wù)去浮文”為名，諭令所有具題之件全數(shù)“改題為奏”。此一諭令結(jié)束了題本二百多年來擔(dān)當(dāng)上下溝通的公文書任務(wù)，而改由奏折單獨承擔(dān)。不過，光緒二十七年的廢題本不是改題為奏的開始，而是改題為奏的結(jié)束。乾隆朝以后，經(jīng)由改題為奏的提出，奏折不再只是統(tǒng)治者與臣僚間的私人通信，而是與題本一樣具有公文書的性質(zhì)。我們今日所認(rèn)知的例行公事用題本，重要公事用奏折，其實是這個改題為奏過程的結(jié)果。
前言
清代公文書初沿明制，分題本與奏本二種。地方大小公事用題本，個人私事則用奏本；前者用印，后者不用印。一般而言，地方將軍、督、撫、提、學(xué)、鹽政等官透過驛路將題、奏本章送達(dá)京城，經(jīng)過通政司送進(jìn)內(nèi)閣，由漢本房翻寫貼黃，滿本房繕寫清字，而后送大學(xué)士票擬，發(fā)票簽處書簽后進(jìn)呈，得旨后交由紅本房將諭旨以朱筆抄錄于封面上，分下六科，發(fā)抄相關(guān)部院執(zhí)行。由于以朱筆抄錄諭旨稱作批紅，這些有批紅的題本也被稱作紅本。一份題本幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，始能批紅執(zhí)行，不僅易泄機密，也易造成公文積壓。康熙皇帝為了廣耳目，掌握民情、官員忠貞與勤惰，并防止泄密，于康熙中葉開始要求特定官員就所見所聞，親自繕就奏折，或經(jīng)驛遞，或差家人送至宮中，經(jīng)其批閱后，發(fā)還當(dāng)事人。這是康熙皇帝在正式公文書外，與親信間另辟的通訊管道。這種君臣間的私人通訊在雍正朝不僅持續(xù)進(jìn)行，甚而盛大發(fā)展。雍正皇帝不但擴大了折奏官員的范圍，而且訂定規(guī)章，確立自繕折、傳遞、批閱、發(fā)還、繳回的程序，清代的奏折制度自此成形。乾隆十三年（1748），以“同一入告，何必分別名色”為由，廢除奏本。題本與奏折成為地方與中央的溝通管道，地方例行公事以題本上報，重大事件則折奏以聞，直達(dá)天聽。這種君臣間題本與奏折兩種公文書并行的現(xiàn)象一直延續(xù)到清末，成就了清代特有的文書制度。光緒二十七年（1901）八月十五日，以“整頓庶務(wù)，諸事務(wù)去浮文”為名，諭令所有具題之件全數(shù)“改題為奏”。此一諭令結(jié)束了題本二百多年來擔(dān)當(dāng)上下溝通的公文書任務(wù)，而改由奏折單獨承擔(dān)。
不過，光緒二十七年的廢題本并不是改題為奏的開始，而是改題為奏的結(jié)束。誠如莊吉發(fā)所論，改題為奏的事例在乾隆時期已經(jīng)出現(xiàn)，但乾隆皇帝及以下諸帝并無意全面以奏折取代題本。改題為奏其實是漸進(jìn)發(fā)展的，有一個發(fā)展的過程。我們今日理解的，例行公事用題本，重要公事用奏折，就是這一發(fā)展過程的結(jié)果，只是這個過程一直不曾為學(xué)者所注意。雖然早在七十多年前鄧詩熙即已有專文討論改題為奏的經(jīng)過，莊吉發(fā)也在其論述清代奏折制度的專書中分析改題為奏，但二人的討論主要聚焦在光緒二十七年廢題本的經(jīng)過上。本文擬就“改題為奏”為線索，整理實錄、會典、檔案相關(guān)資料，檢視康熙、雍正、乾隆、嘉慶諸帝對于題本與奏折關(guān)系的看法，以及地方官員奏請改題為奏的原委與經(jīng)過，清厘題本與奏折在清代公文書發(fā)展上的競爭過程，以進(jìn)一步理解清代奏折制度的發(fā)展。
康熙、雍正皇帝論奏折與題本的關(guān)系
關(guān)于奏折與題本的關(guān)系，莊吉發(fā)已有專文討論。他認(rèn)為，題本是督撫處理公務(wù)時呈給君主的公文，而奏折則是督撫另以私人身分呈給君主的文書。因此他強調(diào)，“就清初而言，奏折只是君主廣咨博采的重要工具，尚非正式公文，仍未取得法理上的地位，折奏不可據(jù)為定案，朱批亦非經(jīng)內(nèi)閣公布的正式法令。臣工奉到批諭后，若欲付諸實施，自應(yīng)另行具本謹(jǐn)題。”
莊吉發(fā)主要引用臺北”故宮博物院”收藏檔案中雍正朝的奏折來說明他的論點。他舉了不少奏折內(nèi)容公私并陳，甚至包含家常瑣事，而朱批亦不乏玩笑戲謔性質(zhì)文字的例子。莊先生當(dāng)年寫作時，故宮宮中檔與軍機處檔案僅有卡片目錄，而今日這兩種檔案的數(shù)據(jù)庫已建置完成多年，尤其是朱批內(nèi)容也可以檢索，我們不僅可以更全面地利用雍正皇帝的朱批，也可以檢索康熙皇帝的朱批來討論問題。在故宮二千多件康熙朝奏事的奏折中，有77件康熙批示主管官員就折奏事再上題本。其中44件僅朱批“具題”二字，其余或加上急切的語氣，“著速具題”（4件），或加上肯定的語氣，“是具題”（1件）、“是著速具題”（1件），或加上指示的語氣，“具題奏來”（1件）、“照此折具題”（1件）、“此事即當(dāng)具題”（1件），或加上贊許的語氣，“這奏折是即當(dāng)具題”“此事甚好著即具題”“此議妥當(dāng)可以具題”“此折所奏甚是明白當(dāng)具題”“此折論船極當(dāng)朕解交部其中有不便句爾再具題”，或明確表達(dá)何以必須具題，“人命之事必具題”“錢糧之事該具題”“還該具題聽部議才是”“此系地方緊要事著具題”。這些朱批固然繁簡不同、輕重有別，但都透露了一個訊息：康熙皇帝無意以奏折取代題本。另有一折或許更能突顯其不以奏折取代題本的態(tài)度。康熙四十七年（1708）三月，康熙皇帝在閩浙總督梁鼐奏報緝獲二盜賊，請示是否一“即行處置儆眾”，另一“暫緩其死，徐俟殲除”的奏折上，批示:“具題時另有旨意”。康熙不直接在梁鼐的奏折上表達(dá)意見，卻表示要等到題本到時方才下旨。
然而，這不表示所有奏折必須奉到康熙皇帝寫有具題的朱批始需具題。康熙四十九年十月八日，直隸巡撫趙弘爕為是否可具題請補馬水口都司員缺一事二度具折請示，因為第一次康熙皇帝僅批“知道了”。他表示，“查前折未蒙御批具題字樣，臣是以未敢冒昧具題。但查馬水口汛防遼闊，都司一員有督緝地方逃盜，并巡防各關(guān)隘口之責(zé)，甚關(guān)緊要，仰請皇恩如允臣具題，伏請批示，以便遵旨具題”。康熙朱批:“朕當(dāng)有折奏即可具題，故批知道了。今該具題。”顯然康熙皇帝認(rèn)為既然朱批未表示反對，自然應(yīng)該具題，無需多言。據(jù)故宮檔案可見趙弘爕于康熙四十四年在河南巡撫任上即已開始規(guī)律具折上奏，可知并非折奏新手，可能因為先前的人事案康熙皇帝都有具體回應(yīng)（已有旨了）或要求具題的緣故，才會如此謹(jǐn)慎，二度專折具奏。
不過，可能由于奏折初行，還是有官員不能準(zhǔn)確拿捏題奏之間的分際，不清楚何事應(yīng)題，何事不應(yīng)題。康熙四十六年五月二十一日，貴州巡撫陳詵因康熙皇帝賜其妻乳金御書心經(jīng)寶塔一座，并要其子陳世倌“赍捧歸家”，上折謝恩。他在奏折最后寫道:“臣謹(jǐn)望闕叩頭，遵旨具本詣通政司恭進(jìn)外，另具折奏恭謝天恩，謹(jǐn)奏。”康熙朱批:“不該具題”。陳詵忽略了謝恩私事折奏即可，即使具本，也應(yīng)上奏本，而非題本。康熙五十九年八月六日，河南巡撫楊宗義為恭祝康熙登基六十年，于嵩山會善寺蓋殿，整地時掘出具香氣的石芝一座，上奏：“此乃嵩山靈氣所鐘，以征圣壽無疆。然奴才不敢冒昧具題，又不敢隱，伏乞睿鑒施行。”康熙批示：“不必具題。有便令人帶來，朕覽過即知真膺，還當(dāng)密之。”楊宗義可能直覺不應(yīng)具題，但又不能確定，所以婉轉(zhuǎn)表示“不敢冒昧具題”。
當(dāng)然，康熙皇帝也有破例不要求具題的時候。他在四川松潘總兵官路振揚的請安折上批示：“朕安。仰請圣裁一折，奏得是。若批具題，恐日遲遠(yuǎn)，故敕部即議。”這件請安折未系年月日，而康熙所提仰請圣裁一折也未能得見，我們因而不知道何事如此急迫，不待具題，即由皇帝直接敕部議。但康熙的朱批清楚顯示，為了爭取時效，可以不需再上題本。這種為爭取時效的權(quán)宜措施成為日后改題為奏的主要理由。
到了雍正朝，可以進(jìn)奏折官員的范圍擴大，人數(shù)增加。除了滿漢大臣、督撫提鎮(zhèn)外，地方上的布政使、按察使、道員、知府、副將、參將也都有獲準(zhǔn)具折者。楊啟樵指出，康熙朝上折者僅百余人，而雍正朝卻有一千一百多人。與康熙皇帝一樣，雍正會在官員的奏折上批示具題字樣，要求他們將具折之事再送題本上來。在故宮的23363件雍正朝奏折中，有333件批有“具題”字樣，55件批“具本”字樣。就前者而言，多數(shù)作“具題奏請”或“具題來”，或是加上“好”“甚好”“是”“甚是”等同意、贊許之詞。而就后者而言，情況類似，多作“具本奏”“具本奏請”“具本來奏”“具本題奏”等，也見前有“是”“甚好”等嘉許之詞，甚而可見“實慰朕懷”這樣的欣喜用語。由于有些具折者僅是布政使、按察使、道員或總兵官，雍正皇帝會在這些折上批，“言之督撫，若意見相同，具題奏請（具本題請）”，或是“與督撫（督臣、撫臣）商酌（詳酌）具題來”。
與康熙皇帝不同的是，雍正多次在奏折上不耐煩地表明，應(yīng)具題的事件不應(yīng)具折上奏，“何必多此一番煩瀆”。有時甚至加上責(zé)怪的語氣，如雍正五年（1727）九月二十五日，在署理陜西巡撫張保的奏折上批示：“題來。此等事即當(dāng)具題，何必又多此一番耽延時日，以誤吏治，甚庸愚不曉事。”雍正六年一月二十日，雍正皇帝在廣東巡撫楊文干的奏折上批示：“應(yīng)具題具題，應(yīng)折奏折奏，都使得。”他甚至明言折奏不可為憑。雍正四年八月二十九日，在宣化鎮(zhèn)總兵官黃廷桂的奏折上，他批示：“朕安。所奏知道了。應(yīng)報部者報部，應(yīng)具題者題奏，折奏不可為憑。”顯然，何事該題，何事該奏，雍正皇帝心中有很清楚的分際。
這個分際在雍正八年七月七日的諭旨上有更完整的表述，清楚說明何以奏折不能取代題本。他指出：
蓋天下之患莫大于耳目錮蔽，民情物理不能上聞，則雖有勵精圖治之心，而措置未必合宜，究難成一道同風(fēng)之盛。是以各省督撫大臣，于本章之外，有具折之例。又以督撫一人之耳目有限，各省之事豈無督撫所不及知，或督撫所不肯言者，于是又有準(zhǔn)提、鎮(zhèn)、藩、臬具折奏事之旨，即道員、武弁等亦間有之。此無非公聽并觀，欲周知外間之情形耳，并非以奏折代本章，凡折中所奏之事，即屬可行之事也。是以奏折進(jìn)呈時，朕見其確然可行者，即批發(fā)該部施行；若介在疑似之間，則交與廷臣查議；亦有督撫所奏，而批令具本者；亦有藩臬等所奏，而批令轉(zhuǎn)詳督撫者；亦有聽其言雖是，而不能必其奉行之無弊，則批令實心勉勵，還朕一是字者。凡為督撫者，奉到朱批之后，若欲見諸施行，自應(yīng)另行具本，或咨部定奪。為藩臬者，則應(yīng)詳明督撫，俟督撫具題，或咨部之后，而后見諸施行。若但以曾經(jīng)折奏，遂借口已經(jīng)得旨而毅然行之，則凡錢糧之開銷、官員之舉劾、以及苗疆之軍務(wù)、地方之工程，諸如此類，督撫皆得侵六部之權(quán)，藩臬皆得掣督撫之肘矣。行之日久，滋弊必多，為害甚巨。不可不防其漸也。
顯然他要督、撫、提、鎮(zhèn)、藩、臬與道員、武弁具折奏事，乃是“欲周知外間之情形耳，并非以奏折代本章”。他擔(dān)心以奏折代題本會導(dǎo)致督撫侵六部之權(quán)，而布按兩使掣督撫之肘，有害政務(wù)之推行。同時，他也擔(dān)心自己未能詳查檔案，思慮有不周之處：
且各省文武官員之奏折，一日之間嘗至二三十件，或多至五六十件，皆朕親自覽閱批發(fā)，從無留滯。無一人贊襄于左右，不但宮中無檔案可查，亦并無專司其事之人，如部中之有司員筆帖式書吏多人，掌管冊籍，翻閱規(guī)條，稽查原委也。朕不過據(jù)一時之見，隨到隨批，大抵其中教誨之旨居多。今于教誨之處，則未見敬謹(jǐn)遵奉，而于未曾允行之事件，則以曾奏過三字，含糊借口以圖自便，有是理乎。況朕曾降旨，凡折中批諭之處，不準(zhǔn)引入本章，以開挾制部臣之漸，則奏折之不可據(jù)為定案，又何待言乎。著將此曉諭各省奏折諸臣知之。若督撫提鎮(zhèn)等以此愚弄屬員，擅作威福，準(zhǔn)屬員據(jù)實揭報，或該部或都察院，即行奏聞。若屬員等以此挾制上司，肆志妄行，著該督撫提鎮(zhèn)等即據(jù)實參奏。
最后雍正皇帝的結(jié)論是奏折不可據(jù)為定案。為此，他還規(guī)定本章中不得引用奏折中的批諭，一方面可避免上級以此愚弄下屬，另一方面也可避免下屬用此挾制上司。雖然雍正皇帝擴大了可專折具奏官員的范圍，但是他仍持續(xù)父皇的政策，即奏折不可取代題本。
乾隆、嘉慶皇帝的改題為奏
乾隆皇帝與其父祖一樣，對公文該題該奏的分際也有所要求，無意以奏折取代題本。乾隆十五年四月二十八日，山東巡撫準(zhǔn)泰因滋陽縣知縣方琢怒將無印空箱交給赴縣堂干預(yù)民事之營兵，并高嚷讓其做官，具折參奏其任性乖張，舉措失宜，請旨敕部察議。乾隆在其折上批示：“該部察議具奏。”不過，乾隆皇帝同一日亦諭令軍機大臣傳旨申飭準(zhǔn)泰：
據(jù)準(zhǔn)泰參奏滋陽縣知縣方琢任性乖張、舉動失宜一折，朕已批令該部察議。但此等事件向例俱系具本題參，即或先行折奏，亦應(yīng)聲明另疏具題，并非應(yīng)密之件，乃僅以折奏了事，既與體制未協(xié)，而于辦理地方事務(wù)，亦失慎重之意。準(zhǔn)泰近來一味畏首畏尾，全不實心任事，大不如前，著傳旨申飭。
一周后，吏部即頒布參劾屬員條例：
諭各省督撫參劾不職屬員，或請革職休致，或請降補改教，皆地方公務(wù)，并非應(yīng)行密辦之事，理當(dāng)繕本具題，方合體制。近來督撫有先具折奏聞，聲明另疏題參者，尚屬可行。而亦竟有以折奏代具題者，究于體制未協(xié)。所有折奏之準(zhǔn)泰等，已傳旨申飭。著通行各省督撫，凡遇此等參奏，概用題本，以昭慎重。
透過這兩道諭旨，我們得以理解乾隆皇帝認(rèn)為以折奏取代題本，不符體制。這表明他在對待奏折與題本的問題上仍然謹(jǐn)守分際，無意以前者取代后者。不過，更重要的是，這讓我們認(rèn)識到，如有必要，乾隆皇帝不排斥督撫先具折奏聞，再具題請旨的公文流程。
其實地方官員這種先折奏請旨，奉旨后再行具題的運作方式，可能還是出于乾隆的旨意，或至少是受其作法啟發(fā)而后發(fā)展出來的。例如，早在乾隆七年，乾隆皇帝即下旨：“嗣后皇子至應(yīng)封之年，宗人府先折奏請旨，俟奉旨準(zhǔn)封，再行具題。如奉旨停封，俟五年后再行折奏。如有旨又停封，仍俟五年后再行具奏請旨。永著為例。”
顯然，奏折制從康熙發(fā)端，雍正朝擴大，到乾隆朝已有了重大變化。除了形制上的統(tǒng)一外，在性質(zhì)的認(rèn)定上也有所變化。奏折不再只是君臣間的個人通訊，在政事推動上也扮演了一定的角色。地方督撫處理公務(wù)，不僅先折奏請旨，再行具題，甚且被要求具題與折奏并行。例如，乾隆二十五年，貴州巡撫周人驥審擬李云鵬伙同兵丁偷竊生息銀兩致其父愧忿自盡一案，遭刑部以情罪不符、審擬失當(dāng)駁回。乾隆皇帝除表達(dá)其審擬失當(dāng)與部駁未及之處外，并諭令:“著傳諭周人驥，可將該犯一并速行按律改擬；一面具題，一面速行折奏。”周人驥審擬李云鵬案并非孤例。乾隆三十六年二月十九日，湖廣總督吳達(dá)善奉旨具折參奏提督馬銘勛貪黷敗檢各款。乾隆皇帝除了在其折上批“有旨諭部”外，同時諭令：“馬銘勛身為提督大員，敢于肆意貪婪，劣跡種種實為法所難寬。吳達(dá)善即當(dāng)嚴(yán)加鞫訊，并查此外有無別項款跡，務(wù)須徹底根究按例定擬。審結(jié)之日，一面照例具題，一面專折奏聞。”折奏與具題并行，乾隆皇帝不再認(rèn)為是多此一番煩瀆，而是有其必要。
然而，這也不表示事情不分輕重均可既具題又折奏。乾隆五十八年九月間，安徽巡撫朱珪具題拿獲鄰境首伙盜犯，但為了請乾隆鼓勵拿獲盜犯之知縣王霽，另外還上了一份折子奏報案情。為此，乾隆大表不滿，指出“各省拿獲盜犯，如果案關(guān)重大，決不待時者，或用專折，以期迅速。若止系尋常命盜案件，原可循例具疏題報。即或因地方文武，有留心緝捕之員，亦可于題本內(nèi)聲明交部。何必于具題之外，又用折奏，致多繁復(fù)”。他認(rèn)為，各省督撫之所以如此行事，“往往因無事可奏，將地方例應(yīng)具題之件，復(fù)行折奏，以見其留心辦事，而總不計及動勞驛馬”。他表示，他披覽臣工章奏，從不憚煩，“但此等重復(fù)之事徒煩案牘，實屬無謂”，因而要求“嗣后應(yīng)用折奏者，不必復(fù)行具題；其應(yīng)具題者，即不得再用折奏，以歸簡要”。對乾隆皇帝而言，地方尋常公務(wù)，循例具題即可，無需折奏與具題并行。但他的諭旨也透露出清代公文制度的一個重大發(fā)展，即如系重大事件，為求速效，可以專折奏聞，不用題本。如果再對照上述他對準(zhǔn)泰案的旨令，應(yīng)行密辦之事亦可專折具奏。
這樣的改變起于何時？根據(jù)目前掌握的資料，可能乾隆早期即已開始，但無法確定究竟起于何年。根據(jù)《實錄》，乾隆八年閩浙總督為福建人命案件具折密奏，刑部因此也以奏折議覆。但乾隆皇帝認(rèn)為事關(guān)人命，還是應(yīng)由刑部具本題覆才是，因而將該折發(fā)交刑部換本具題，并諭令以后各省督撫折奏人命案件，若發(fā)交刑部議奏，應(yīng)比照辦理。由此可見，在乾隆初年地方督撫已有將人命案件改題為奏，具折奏聞，而乾隆皇帝并不以為忤，仍發(fā)交刑部題覆。而督撫具折奏請改題為奏，獲得乾隆皇帝同意的最早案例，目前所見是乾隆十九年山西巡撫恒文的奏折。這年的八月二十九日，恒文折奏，以“軍需動用錢糧，款項繁多”，要求逐案報銷，并指出，“惟軍務(wù)未竣，具本題銷，恐有泄漏，應(yīng)改題為奏，以昭慎密”。乾隆朱批：“甚好。”乾隆朝像這樣地方督撫主動改題為奏的案子尚有一例。乾隆三十一年九月，浙江巡撫署閩浙總督熊學(xué)鵬因海鹽縣民朱四謀死胞兄朱三，拋尸河內(nèi)，上折具奏，請即正法。乾隆皇帝表示，“該撫改題為奏，雖為事關(guān)倫紀(jì)起見、但外省此等案件亦所常有，非逆?zhèn)愔胤福瑳Q不待時者可比，向俱照例題達(dá)，何必專折奏聞”。他又進(jìn)一步表示，熊學(xué)鵬曾經(jīng)擔(dān)任過刑部侍郎，“似此題覆之案，非未經(jīng)辦理者，何乃視為創(chuàng)見，專函入告耶。若以該省無可陳奏之事，藉此敷衍塞責(zé)，更非理矣”。
乾隆皇帝不認(rèn)可熊學(xué)鵬改題為奏的作法。他不認(rèn)為弒兄屬于逆?zhèn)愔匕福哳}即可，毋需專折具奏；他甚至懷疑熊學(xué)鵬沒有可陳奏之事，只是藉此“敷衍塞責(zé)”。二十多年后，乾隆皇帝卻對安徽巡撫未專折具奏，僅循例具題一件人命案表達(dá)不滿。事在乾隆五十七年十月或十一月間，安徽巡撫朱珪具題該省民人徐惟川殺死徐友舉、徐友良二命擬請斬決一案。乾隆皇帝指出，“此等殺死一家二命之案，情罪甚重。該撫于審明定擬后，自應(yīng)專折具奏，乃僅照尋常命案具題，使重犯有稽顯戮，殊未允協(xié)”。他隨即諭令：“嗣后各省督撫除尋常命案仍照例具題外，如有殺死一家二命以上重案，俱著專折具奏，以昭慎重。”在此之前，僅殺死一家三命以上之案才需專折奏聞。
不過，不久乾隆皇帝對于殺死一家二命之案又有了不同的看法。乾隆五十九年十月七日，在批閱直隸總督梁肯堂所奏邢守朧殺死一家母子二命的折子后，乾隆皇帝諭令：
此等案件，各省向系具題。近因其情節(jié)可惡，未便照尋常命案辦理，致兇犯日久稽誅，是以令各省督撫專折具奏。今思此等殺死數(shù)命之案，所犯情罪亦有不同。嗣后各省如遇有殺死一家三命以上及殺死非一家四命以上之案，仍著專折具奏；其殺死一家二命及非一家三命者，該督撫等但應(yīng)速行具題。于題到時，內(nèi)閣即票核擬速奏簽進(jìn)呈，即交法司衙門，立行速議具題，亦不致久稽顯戮，足以儆兇暴而示區(qū)別。
殺死一家二命之案又再度毋需專折具奏，只需速行具題，內(nèi)閣即刻票擬進(jìn)呈，刑部速行議覆即可。殺死一家二命之案要到嘉慶十三年（1808）才在皇帝的諭令下又再度改題為奏（詳下文）。
由于不清楚邢守朧殺人的細(xì)節(jié)，因而不能確定何以乾隆皇帝會改變立場。但顯然督撫改題為奏的事例太過泛濫，引起軍機大臣的注意，在奏明乾隆皇帝后，由怡親王永瑯會同六部核議，訂定各省題奏事件畫一辦理的辦法。乾隆六十年六月二十五日永瑯等奏報了他們的提議。次日得旨，“依議”。永瑯等在奏折中首先列出了他們心目中各省督撫辦理地方事務(wù)應(yīng)題、應(yīng)奏的原則：
如系奉旨交辦、特旨垂詢及命、盜、邪教重案、貪劣不職屬員、事涉更定舊章、關(guān)系民瘼并一切緊要事宜亟須辦理者，自應(yīng)隨時具折陳奏，以昭慎重。若尋常事宜，本系照例題報之件，部中俱有例案可稽，冊檔可核，自毋庸復(fù)行具奏，致滋煩擾。
接著列出各省督撫題奏不一的紛亂情形：
其余地方尋常事件，各省有循例具題，仍復(fù)具折陳奏者；有各省俱系題達(dá)，而一二省獨用折奏者。又如命盜案件，本案業(yè)經(jīng)題結(jié)，其案內(nèi)續(xù)參人員，即可一律題參，復(fù)間有具折劾參者，辦理均未畫一。又如丞倅牧令題升調(diào)補等事，如實系邊疆、苗疆及沿河、沿海暨省會緊要缺分，原準(zhǔn)專折奏請，其余升調(diào)各缺，自應(yīng)循例具題；即間有人地實在相需，歷俸未滿三年、五年，于例稍有未合者，亦不妨于疏內(nèi)聲明，聽候核準(zhǔn)；而督撫等因有專折保奏之例，率行紛紛瀆懇，亦非澄飭吏治，杜絕夤緣之道。又地方照例辦理事件，各省有只奏不題者，亦應(yīng)照年底匯奏事例一體改咨，隨案報部，用備查核，無庸專折具奏，以歸簡要。
最后他們分別列出事隸六部各項應(yīng)循例具題，毋庸再奏，或改奏為咨，或隨案咨部的事件，共計三十八款。
檢視這份奏折，有二點值得注意。首先，永瑯等清楚舉出乾隆朝必須專折具奏的重大事件，諸如奉旨交辦、特旨垂詢及命、盜與邪教重案、查參貪劣官員、更改規(guī)章等。其次，永瑯等奏折最后所指出的“以歸簡要”應(yīng)該是他們擬訂這三十八款應(yīng)遵行規(guī)定的指導(dǎo)原則，而“改奏為咨”與“隨案咨部”成為是項減少折奏事件的主要手段。換言之，他們除了部分案件要求督撫僅需依例具題、毋需再上奏折外，是以改行咨文、簡化公文流程的方式解決督撫濫行改題為奏的問題。咨文在清代是一種適用于中央六部與地方督撫之間的平行文書。改奏為咨是要求各省督撫將原本上呈皇帝的奏折改成直接行文各部的咨文，簡化了送請皇帝朱批而后下部的公文流程。這項裁減公文的動作并非乾隆朝的首次。其實早在乾隆二十五年即有裁減本章的先例，將原本應(yīng)行具題的事件改為“咨部存案”或“咨部匯題”；乾隆二十九年又裁減通本十二件，其中包括要求各省將軍、副都統(tǒng)、提、鎮(zhèn)題報巡查起程與回營日期二案“改題為咨”。永瑯等人針對題奏亂象的糾改可以說是乾隆朝簡化公文流程的最后努力，而改奏為咨的措施也意味著在當(dāng)時的官員眼中，奏折不再只是帝王與臣子之間的私人通信，在很多場合已成為了公文的一種。
乾隆皇帝只在永瑯的折子批上“依議”二字，未作其他表示。顯然乾隆是認(rèn)同永瑯等人的意見。不過，朱批奏折的同時，乾隆皇帝也發(fā)布諭旨，強調(diào)“朕之意不可不明白宣示”，亟亟為自己辯護；表明他是一個勤于政事的君主，從政五十九年半，每份章奏無不親自詳閱，因而沒有理由在最后半年因為貪圖安逸而排斥批閱奏折；大臣們將具奏之件改為題咨不是為了迎合，而是地方督撫誤解了創(chuàng)立奏折制的用意，將一些無關(guān)緊要的事件改題為奏。這份諭旨的開頭提供了幾個重要訊息：
留京王大臣會同六部議將各省題奏事件畫一辦理一折，應(yīng)依議，但朕之意不可不明白宣示。各省尋常事宜，從前原止系照例題報。近自一二十年以來，各省督撫每將例應(yīng)具題之件改為奏折，以便一月之中發(fā)折數(shù)次，見其辦事認(rèn)真。該督撫既已奏到，朕無不逐加批答，遂至踵習(xí)成風(fēng)，徒滋煩瀆。今經(jīng)王大臣等議歸簡要，恐外間無識之徒，疑朕批閱憚煩，大臣等因而迎合，以向來具奏之件，大半改為咨題。不知國家創(chuàng)立奏折，原為關(guān)系民瘼，并一切緊要事宜而設(shè)。至于王大臣現(xiàn)改題咨各款，皆系無關(guān)緊要之件。
這段一百多字的文字可以讓我們理解改題為奏現(xiàn)象在乾隆朝的發(fā)展?fàn)顩r。第一，地方督撫改題為奏的行為是在乾隆朝的最后二十年中急劇增加。上文提到，乾隆十九年，乾隆皇帝同意山西巡撫恒文以機密為由將軍需報銷由具題改為折奏。姑且不論這是否為乾隆朝的首件改題為奏案件，至少我們可以說，督撫們改題為奏的動作在乾隆朝已進(jìn)行了四十年之久。這個現(xiàn)象反映出在政事溝通上督撫有以奏折取代題本的趨勢，畢竟前者可以直達(dá)御前，直接與最高統(tǒng)治者溝通，不像后者尚需經(jīng)通政司送進(jìn)內(nèi)閣，由大學(xué)士票擬。
其次，乾隆皇帝認(rèn)為各省督撫改題為奏的動機，是為了能在一月之中，多發(fā)幾次折子，以“見其辦事認(rèn)真”。換言之，督撫是為了求表現(xiàn)，而紛紛改題為奏。而乾隆皇帝非但不曾申飭，竟然來者不拒，也就一一批閱，“遂至踵習(xí)成風(fēng)，徒滋煩瀆”。這無疑承認(rèn)了他的配合批奏造就了這樣的風(fēng)氣，雖然他應(yīng)該并無此意。
就以上三點看來，雖然地方督撫是這波改題為奏“運動”的主要推動者，但是乾隆皇帝的“配合”批奏無疑起了推波助瀾的作用。到了晚年，乾隆已不像其父祖那樣強調(diào)題奏的分際，因而不在意永瑯等以改奏為咨糾正督撫的改題為奏、濫行奏折的問題，只在意新頒改奏為咨與隨案咨部的規(guī)定是否有損他勤政兢業(yè)的形象。對乾隆皇帝而言，改題為奏所損及的不是體制的破壞，而只是“徒滋煩瀆”。這應(yīng)該也是他之所以認(rèn)同永瑯等“以歸簡要”處理方式的原因。換言之，此時的乾隆皇帝關(guān)注的是，地方督撫采取改題為奏在公文處理上是否有簡化流程，也就是加速辦理的必要，而非此舉是否破壞了題奏有別的體制。這個重大轉(zhuǎn)變成為日后處理改題為奏問題的基調(diào)。康熙皇帝創(chuàng)立奏折的初衷已為人所淡忘，雍正皇帝的堅持已無人在意，奏折只是與題本并行的另一種公文書。
與乾隆皇帝一樣，嘉慶異常重視刑事案件審理的時效性。他不僅未排斥地方督撫將命盜案件改題為奏的作法，對一些情罪重大者尚且批交刑部速議，五日內(nèi)覆奏。嘉慶皇帝甚至曾三次針對人命案件檢討前朝辦法，主動要求改題為奏。嘉慶十一年十一月十七日，嘉慶皇帝有鑒于山西省襄陵縣民婦高呂氏謀死親姑高賈氏逆?zhèn)愔匕福涎咏荒晔季哳}請旨擬將高呂氏凌遲處死，諭令各省日后類似逆?zhèn)愔匕妇鶓?yīng)改題為奏，即使人犯應(yīng)給產(chǎn)限，亦當(dāng)在產(chǎn)后一個月后，“即行奏明按律辦理，毋得照尋常案件依限具題，輾轉(zhuǎn)遷延，致滋遲緩”，而刑部等衙門也應(yīng)當(dāng)改題奏辦。嘉慶皇帝認(rèn)為，若不如此，將“使逆?zhèn)愔胤福没@戮”。
嘉慶十三年閏五月十七日，嘉慶皇帝見刑部議覆四川杜芝洪殺死傅長明、傅泰漧父子二命一案與江西巫辰俚殺死巫管氏、巫短崽母子二命一案，俱問擬斬梟。他認(rèn)為杜芝洪、巫辰俚二案，不過因為錢債與奸情，就殺人父子、母子二命，其兇惡情節(jié)，與尋常殺死一家非死罪二命者不同；一概具題，未免無所區(qū)別。他更指出杜案系前一年十一月之事，巫案更是前一年九月之事，經(jīng)過刑部題覆，再行知各該省，其間公文往返幾近一年，假若人犯在監(jiān)病故，“轉(zhuǎn)得幸逃顯戮，殊非情法之平”，因此諭令：
嗣后有似此殺死一家親屬二命，而情節(jié)較重，例應(yīng)斬梟者，俱應(yīng)改題為奏。其非親屬二命者，仍可照舊具題。著刑部將殺死一家二命之案，分析親疏輕重、斗毆謀故情節(jié)，以何項應(yīng)題，何項應(yīng)奏，妥議章程具奏。再降諭旨。
殺死一家二命案再度成為最高統(tǒng)治者關(guān)注的焦點。很明顯，他考慮的重點是，命案情節(jié)是否兇惡重大與對兇犯行刑是否因此而受到拖延。
三天后，嘉慶皇帝因為湖北省民人李自高圖財謀殺姑母石李氏一案，同樣著眼于兇殺情節(jié)與行刑是否延宕二因素，再度諭令以后類似卑幼謀殺尊長重情，例應(yīng)斬梟者，外省應(yīng)改題為奏，并將此案一并納入殺死一家二命之案應(yīng)題應(yīng)奏的章程中討論。嘉慶皇帝指出，李自高謀殺姑母石李氏，雖然只是一命，與殺死一家親屬二命者不同，但李犯與石李氏系服屬尊長關(guān)系，只因圖竊柜內(nèi)錢物，就乘石李氏熟睡，將其揢死，情節(jié)甚重。如今一概具題，未免無所區(qū)別。況且該案發(fā)生于上年十二月，經(jīng)刑部題覆后再行知地方，往返需時，該犯可能在監(jiān)病斃，“轉(zhuǎn)得幸逃顯戮，于情法殊未允協(xié)”。
嘉慶皇帝雖然基于時效考慮，不排斥地方督撫專折具奏命盜案件，并三次主動諭令各省將若干形態(tài)的命案改題為奏，但當(dāng)他看到各省督撫專折具奏地方命盜案件的情形愈見增多，而有些其實照例應(yīng)入題本之案，督撫也改題為奏時，擔(dān)心刑部可能迫于五日覆奏的時限，對于個案“不能詳悉覆核”，一旦有所疏率，不免“流弊滋甚，殊非慎重民命之道”，于是在嘉慶十七年六月二十九日諭令刑部：
將命盜各案詳晰區(qū)分，定為何者應(yīng)題，何者應(yīng)奏，酌擬條款，奏準(zhǔn)后行知各督撫永遠(yuǎn)遵行。如定例后，督撫仍有任意遲速，題奏混淆者，即著該部查參，以昭畫一。
同年七月三日，他批準(zhǔn)了刑部所議的應(yīng)專折具奏的十六條款，并要求各督撫于折尾聲明該案系援照某條例得專折陳奏；刑部查核與原定條款相符，即行議覆；否則，參奏駁回，仍令照例具題。[50]與前朝不同的是，嘉慶皇帝這次要求訂立違例查參的規(guī)定。嘉慶二十年五月二十九日，刑部奏請將違例改題為奏之總督先福交部議處。這位先福可能是首位因違例改題為奏被議處的總督。
除了命、盜案，嘉慶皇帝也要求吏、兵二部檢討督撫在人事案上的改題為奏。嘉慶十三年閏五月二十三日，也就是諭令刑部就殺死一家二命妥議應(yīng)題應(yīng)奏章程后不久，嘉慶皇帝見到長齡奏請以候補參將國爾明安委署中衛(wèi)協(xié)副將印務(wù)一折，頗不以為然，認(rèn)為“盡可循例具題，何必專折具奏”。他進(jìn)一步指出，地方督撫每每在藩臬兩司奏請陛見獲準(zhǔn)后，將奏準(zhǔn)入覲緣由具題上呈，卻將委署印務(wù)具折奏聞，甚至委署州縣各缺時也有附折陳奏者，殊屬無謂。他也像乾隆皇帝一樣強調(diào)，披覽章奏，從不厭繁多，“但事有緩急，自當(dāng)權(quán)其輕重。所有委署文武各缺，如何分別應(yīng)奏、應(yīng)題之處，著吏兵二部詳悉核議具奏”。
嘉慶二十年，改題為奏的項目中又增添了一項。這次無關(guān)命盜案，也與機密無涉，只是為了疏解刑部壅滯的本章。清代題本用印，奏折不用印。這樣的文書形制并未因為改題為奏的實施而改變。由于奏折不用印，每年十二月至次年一月的封印期內(nèi)當(dāng)題本不能進(jìn)呈時，奏折仍可呈進(jìn)。為解決刑部公文積壓，而封印在即的困境，十二月十九日，嘉慶皇帝諭令準(zhǔn)許刑部本章改題為奏。但強調(diào)：“此不過暫時權(quán)宜。不可為例。”為了避免各衙門因為開了改題為奏的大門，相率效尤，將來積壓之件愈多，要求“刑部將逾限本章逐一查明，將各該司員職名咨交吏部，概行議處”。
為了講求時效，嘉慶皇帝不僅要求將逆?zhèn)悺⑺酪患矣H屬二命與卑幼殺死尊長等案改題為奏，而且同意刑部本章改題為奏，以消化積壓的公文，雖然強調(diào)只是一時權(quán)宜、不可引以為例。不過，這樣的暫時權(quán)宜案例在以后各朝愈見增加，規(guī)模也愈見擴大。
道咸同三朝的改題為奏
就目前掌握的資料而言，嘉慶朝以后的統(tǒng)治者未就題本與奏折之間的關(guān)系表達(dá)看法，亦未見針對某類文案主動要求或檢討改題為奏的案例。道、咸、同三朝所見，大多是個別案例的奏請與批駁。比較特別的是，中央部院官員亦加入了呈請改題為奏的行列。
道光八年（1828）八月十七日，禮部尚書署熱河都統(tǒng)松筠為每年報銷熱河河工、水道等銀兩事，奏請改題為奏。他指出，熱河每年挑挖旱河與開通水道等工程所需工料銀兩，向例在熱河道庫生息銀項下支給，但由直隸總督題明冊結(jié)，咨報工部核銷。道光二年至六年挑挖旱河等工，以及元年至五年開通水道用過銀兩數(shù)目已由直隸總督造冊具題報工部核銷，但因工部未曾核覆，礙于“不能越次題銷”，以致稽延多年，未能核銷。而現(xiàn)今口外錢谷等件既歸其核辦，故奏請準(zhǔn)予將先前未能核銷部分統(tǒng)報工部核銷，免其具題；同時道光七年歲修旱河等工與六年開通水道動支銀兩也一并報部辦理，且“嗣后每年報銷此項工料銀兩，即由都統(tǒng)專折具奏冊結(jié)，咨部核銷，庶免稽延，而歸簡易”。松筠此舉一方面以改題為奏的方式清理舊案，另一方面又以咨部核銷的方法簡化未來核銷的公文流程。道光皇帝批準(zhǔn)了他的奏請。可能以為可以援例辦理，十天后，即八月二十七日，松筠將道光七年承德、灤平兩處宮倉收放米石數(shù)目以及用過人夫席片等項銀兩造具清冊，具折呈請敕部核銷。三十日，道光皇帝批示，“該部議奏”。兩個月后，戶部同意核銷，但指出：
至此項銀兩向由直隸總督按年具題。現(xiàn)在口外錢糧既歸熱河都統(tǒng)核辦，自應(yīng)由該都統(tǒng)照例題銷。該署都統(tǒng)松筠專折具奏，與例未符。嗣后凡遇該處應(yīng)題應(yīng)奏事件，該署都統(tǒng)務(wù)當(dāng)遵照一定章程辦理，以免兩歧而符體制。
同樣是核銷銀錢案件，前案因為工部未能及時核覆，稽延核銷時程，道光皇帝直接批準(zhǔn)了松筠的奏請。而后案因為戶部先前均能按時核覆，沒有稽延，道光皇帝于是批示戶部議奏。戶部未受前案之影響，要求松筠應(yīng)當(dāng)遵照章程辦理。道光皇帝對兩案的不同處置，充分顯示時效因素是統(tǒng)治者處理應(yīng)題應(yīng)奏事項的主要考慮。而戶部的回應(yīng)也表現(xiàn)出中央部院在處理公事上維護應(yīng)題應(yīng)奏章程規(guī)定的心態(tài)。
然而，十多年后，我們看到中央部院亦不排斥將應(yīng)辦事項改題為奏的案例。清代每年都自云南解運數(shù)百萬斤的銅至北京，以供鑄錢之用。道光二十年八月間，云南巡撫顏伯燾奏請清厘銅本案。戶部議覆時，除了議請將每年額撥銅本銀兩提早數(shù)月?lián)芙o以方便周轉(zhuǎn)外，并請以后滇省請撥銅本銀兩及戶部指撥都一并改題為奏，以歸簡捷。八月十四日，道光皇帝批準(zhǔn)了戶部的議覆。同年十一月，戶部尚書潘世恩在議覆顏伯燾奏請題撥壬寅年（二十二年）銅本銀兩時，同時要求貴州巡撫于次年請撥癸卯（二十三年）鉛本時也應(yīng)改題為奏，并表示戶部指撥銀兩時也會同樣以專折奏明，“以歸簡易，而昭畫一”。顯然，為追求時效，簡化公文流程，中央部院也加入了地方督撫要求改題為奏的行列。
到了咸豐朝，改題為奏的項目從財政相關(guān)轉(zhuǎn)到人事問題上，但都是緊急的個別事件。根據(jù)吏部尚書花沙納的一份奏折，咸豐五年（1855）九月二十六日，軍機大臣面奉諭旨：“順天府府丞一缺，現(xiàn)有武闈鄉(xiāng)試差使，著該部改題為奏，即行開單請旨簡放。欽此。”順天府府丞系正四品官，一向由科甲出身人員開列具題，由內(nèi)閣侍讀學(xué)士、通政使司參議升任。由于咸豐朝武鄉(xiāng)試都在十月初舉行，提調(diào)官由府丞出任，咸豐皇帝此舉顯然只是要爭取時間。咸豐十一年都察院奏準(zhǔn)，京畿掌道協(xié)道如同時出缺，應(yīng)揀選正陪，由題改奏請補。京畿道系清代都察院十五道（光緒三十二年增為二十道）之一，乾隆二十年后位列諸道之首，地位重要。掌道與協(xié)道為其正副長官，二者同時出缺，機關(guān)無人掌理；補缺公文由題本改為奏折，當(dāng)屬救急的個別權(quán)宜措施。
不過，改題為奏的救急角色要等到英法聯(lián)軍入侵時才會得到更大的發(fā)揮。咸豐十年八月初八日，咸豐皇帝意識到英法聯(lián)軍即將進(jìn)入北京，倉皇避走熱河。豫親王義道當(dāng)時受命為留京王大臣，與大學(xué)士桂良同留紫禁城辦事。九月初二日，義道等接獲朱批，同意在京各衙門緊急本章得依其先前所奏改題為奏。義道等雖即行知會各衙門遵照辦理，卻又于十九日再度奏請“通本未便改題，墾請暫緩辦理”。他們的理由是：
惟通本一節(jié)本章繁多，系各直省督撫專銜具題之件，若令其改題為奏，路途窎遠(yuǎn)，時日久稽，恐于公事轉(zhuǎn)有窒礙；所有辦事人員多未及隨赴行在，又不能按日進(jìn)呈。臣等公同商酌，現(xiàn)在撫局已成，自可暫為展緩，請于回鑾之后，再與部本一體票擬進(jìn)呈，以歸畫一。
義道等先是為求時效，奏請將在京各衙門緊急本章改題為奏，但在獲準(zhǔn)后，又考慮各省題本如果一體改為奏折，一來路途遙遠(yuǎn)，二來行在人手恐有不足，故又再度請將地方題本先留京，等待皇帝回京后再行進(jìn)呈。咸豐皇帝顯然不認(rèn)同如此消極的做法，三日之后下旨：
本日據(jù)義道等奏：通本未便改題，懇請展緩辦理一折。朕因各衙門應(yīng)辦事件，積壓日久，清理為難。昨日已諭知留京王大臣等飭令派出隨扈各部院堂司各官，迅赴行在當(dāng)差，所有應(yīng)進(jìn)本章自應(yīng)陸續(xù)呈進(jìn)，免致愈積愈多。若俟回鑾后概行呈遞，未免披覽太勞。著義道等查明從前巡幸木蘭舊例，本章系幾日一進(jìn)，照例辦理。至各衙門緊急本章自應(yīng)改題為奏。其余本章均有一定限期，亦不得任令稽延，轉(zhuǎn)滋流弊。著與通本一體票擬進(jìn)呈，以疏積滯。將此諭令知之。
咸豐皇帝的考慮是，本章不可積壓，否則日后很難清理，因此在各衙門補足行在人力的情況下，除了在京或直省緊急本章可以改題為奏外，所有本章，包括通本，都應(yīng)該依時進(jìn)呈，不得稽延；本章俟回鑾后始行呈遞不在他的選項內(nèi)。因此，他要義道依循歷來巡幸木蘭舊例辦理，按時進(jìn)呈。君臣對于通本應(yīng)否進(jìn)呈固然不同調(diào)，但都同意如果事件緊急，可以奏折取代題本進(jìn)呈。奏折的簡捷流程被認(rèn)為適合在危機時刻取代題本，但也僅限于緊急事件，其余尋常案件還是必須依例具題。
然而，咸豐朝首見一時權(quán)宜性的改題為奏事件成為了慣例，歷同、光二朝，直到宣統(tǒng)年間，地方官都以相同的理由奏請改題為奏。咸豐八年十二月七日湖廣總督官文奏請準(zhǔn)予湖北省每年需造冊送部查核之“各標(biāo)鎮(zhèn)協(xié)營原額增添裁汰缺額兵丁馬匹船只各數(shù)目改題為奏”。他的理由是：
楚北自咸豐二年以后屢遭兵燹，各標(biāo)協(xié)馬匹年額倒斃例由棚銀買補者，因餉干積欠未發(fā)無從添買，即額設(shè)戰(zhàn)舡亦因無款興修，或被賊毀失無存，均俟庫款稍充，分別籌項買補齊全后，再行循例題報。
咸豐皇帝朱批：“該部知道。”咸豐十年三月初十日與十一年七月七日官文又以同樣的理由分別為咸豐八年、九年之題報事奏請改題為奏。到了同治朝，官文依然以同樣的理由奏請改題為奏。繼任的李鴻章及署理的郭柏蔭、李瀚章也是循例辦理，而當(dāng)李瀚章于光緒朝再任湖廣總督時，仍然不改其志，繼續(xù)奏請“暫照案改題為奏”，“應(yīng)俟庫款充裕添補齊全后方可循例題報”。隨后繼任的總督，如譚繼洵、張之洞、端方、陳夔龍、楊文鼎等，也都曾針對此案上過同樣性質(zhì)的折子。因此，從咸豐八年一直到宣統(tǒng)元年（1909）的51年間，湖北省每年該盤點的兵丁馬匹戰(zhàn)船數(shù)目在經(jīng)費添補齊全前都是暫照案改題為奏。慣例一旦形成，一般官員只是照案辦理；如果統(tǒng)治者不在意，一切照舊，行禮如儀，無人會去深究其原委。無怪乎在光緒二十七年八月廢止題本后，原本該用題本的公文都已“按照新章改題為奏”了，湖廣總督端方于光緒二十八年十二月所上的折子開端仍然寫道，“為湖北省各標(biāo)鎮(zhèn)協(xié)營原額增添裁汰缺額兵丁馬匹戰(zhàn)船各數(shù)目照案改題為奏恭折仰祈圣鑒事”。同樣的字句也見于光緒三十四年十二月五日陳夔龍的奏折。
到了同治朝，除了上述承繼咸豐朝的湖廣總督案例外，仍可見到一些救急性、權(quán)宜性的改題為奏事件。同治三年（1864），同治皇帝在接到曾國藩奏報江南省貢院修理工竣的折子后，即諭令禮部改題為奏，迅速辦理簡派江南省十一月將舉行鄉(xiāng)試的考官事宜。江南省貢院于太平軍占領(lǐng)期間受損，六月間江寧收復(fù)后即鳩工興修，預(yù)計九月二十日完工，十一月舉行鄉(xiāng)試。曾國藩遂于九月十一日具折請旨簡放主考官。他指出，向來八月鄉(xiāng)試，都是在六月二十日禮部進(jìn)本，二十二日簡放主考。這次十一月鄉(xiāng)試似應(yīng)在九月二十二日簡放考官。同治皇帝的諭旨頒于十九日，距二十二日只有三天，顯然時間緊迫，同治皇帝因而諭令禮部改題為奏，希望能夠加速辦理。
不過，在同治朝，我們也可以看到一些非急迫性卻仍然改題為奏案例，即使最初提出時可能只是一種權(quán)宜措施。同治二年十一月十九日署通商大臣江蘇巡撫李鴻章會同總理各國事務(wù)衙門與戶部奏準(zhǔn)：
各海關(guān)洋稅收支數(shù)目均以咸豐十年八月十七日為始，按三個月奏報一次，扣足四結(jié)，專折奏銷一次；仍從第一結(jié)起，造具每結(jié)四柱清冊，送部查核，毋庸按照關(guān)期題銷，以清界畫而免稽延。其各關(guān)應(yīng)征常稅仍令各按關(guān)期照常題銷，以符舊制。
清代海關(guān)每年征收稅銀一向系按照關(guān)期將收支各數(shù)具題報部。而洋稅因英法兩國各二成扣款統(tǒng)自咸豐十年八月十七日起以外國三個月為一結(jié)，按結(jié)由各關(guān)奏報一次。李鴻章等的考慮是，“若仍照常稅之例辦理題銷，是入數(shù)既不能不以結(jié)期為斷，出數(shù)又不能不以關(guān)期為斷，關(guān)期與結(jié)期互有參差，入數(shù)與出數(shù)即多轇轕”。因而，決定將各海關(guān)洋稅收支數(shù)目均以咸豐十年八月十七日為基準(zhǔn)日，仍按三個月為一結(jié)奏報一次，每四結(jié)專折奏銷一次，也就是每十二個月改題為奏，報部核銷，而常稅仍照原有體制依照關(guān)期具題。這明顯是考慮洋稅征收便利所作的調(diào)整。另外，我們也看到同治八年盛京刑部侍郎志和奏報，奉天省奉旨補行計典有舉無劾改題為奏事。奉天省每三年的大計有舉無劾依例改題為奏的案例在光緒朝也可見到。至于為何奉天省的計典須改題為奏，目前尚不清楚。
光緒朝的改題為奏
雖然清政府在光緒二十七年廢止了題本，讓改題為奏案例走入歷史，但是，根據(jù)目前掌握的資料，在廢題本的諭令發(fā)布前，朝廷上下未見關(guān)乎是否該廢題本的討論，見到的依然只是改題為奏的奏疏。從光緒二年開始，禮部、吏部、刑部分別奏準(zhǔn)了幾件改題為奏的案例。根據(jù)《會典》，光緒二年咨準(zhǔn)，當(dāng)年丙子恩科宗室會試題目改題為奏。也就是將宗室會試題目紙并考官等請安各折，于十七日士子出場后，一并交出，于十八日一同具奏。光緒三年，為因應(yīng)封篆期內(nèi)例不進(jìn)本的規(guī)定，吏部奏準(zhǔn)，每年十二月月選人員，如系有關(guān)缺分者，于次年正月二十日以前改題為奏。光緒九年四月二十日山西巡撫張之洞奏請將該省積壓數(shù)十年之久未造報請銷積案改題為奏，以期簡易。得旨，“著照所請，該部知道”。光緒十七年九月三日，刑部因為各省審擬尋常盜案題奏不能畫一，奏請將此等件一律改題為奏；同時亦請將各省罪應(yīng)斬絞的人命等案，一并改題為奏。兩案均得旨“依議行”。不過，令人不解的是，光緒十九年三月二十九日，山西巡撫張煦又奏請將該省尋常盜案依陜西省前例改題為奏，以期迅速。得旨，“刑部知道”。張煦是在光緒十五年四月十日陜西巡撫任上奏請將尋常盜案改題為奏，獲準(zhǔn)實施。不過無論如何，如果只是因為各省題奏不能畫一，就將所有盜案無分輕重，一律改題為奏，當(dāng)朝統(tǒng)治者對其先祖雍正、乾隆與嘉慶三帝所念茲在茲的體制問題顯然已不在意了。十年后題本的被廢也就不令人意外了。
根據(jù)莊吉發(fā)的研究，光緒二十六年庚子拳變八國聯(lián)軍進(jìn)入北京，是清廷廢除題本的關(guān)鍵。當(dāng)年七月二十一日，慈禧與光緒皇帝離京，前往山西太原；八月，因晉省荒歉，供應(yīng)不繼，且省城電報不通，聯(lián)系困難，遂于閏八月初八日啟程往西安；九月初四日抵西安府，駐蹕行宮，直到次年八月二十四日始啟鑾回宮，十一月二十八日返抵京城。這一年期間，先是湖南巡撫俞廉三于二十六年八月六日與閏八月十二日二度上奏，以“驛道梗阻”，請求遞送行在緊要本章，可酌量改題為奏，以免遲誤。九月十二日，軍機大臣以“行在無檔案可核，請飭各督撫于本年尋常年例題本，暫緩送部，俟回鑾后再行照常辦理；緊要事件準(zhǔn)其改題為奏”。十月二日，全權(quán)大臣大學(xué)士李鴻章奏“請將題本暫緩送閣”。換言之，回鑾以前，朝廷不處理一般性公務(wù)，僅受理緊要事件，也就是所有改題為奏案件。莊吉發(fā)認(rèn)為，九月十二日即為“清廷頒布改題為奏諭旨的確切日期”。不過，如果觀察后來的發(fā)展，軍機大臣九月十二日緊要事件奉準(zhǔn)改題為奏的諭旨應(yīng)該只是原則性的宣示，具體的緊要事件仍需個案奏準(zhǔn)。例如，九月二十一日，山西巡撫錫良奏請，“嗣后遇有副將以至守備各缺例應(yīng)題補者，隨時改題為奏；俟部務(wù)整理后，仍規(guī)復(fù)舊章”。十一月六日，吏部尚書敬信等奏，“京員懸缺太多，應(yīng)補各官，請改題為奏，免曠職務(wù)；其月選官及分發(fā)人員，請俟和議有成，即簡在京王大臣先行驗放，以示體恤”。此后一直到光緒二十七年八月十五日頒旨廢題本前，改題為奏一直是朝廷處理本章問題的基調(diào)，廢止題本一直不曾是個選項。即使觸發(fā)決定廢題本的李鴻章等所上的折子也僅止于改題為奏。
光緒二十七年八月七日，李鴻章與榮祿等因為與列國和約簽訂，上折奏報留京辦事人員接收并移回大內(nèi)辦公情形與整頓內(nèi)閣題本辦法。關(guān)于后者，他們指出：
伏念臣衙門日行公事具有成例可循，在在均關(guān)緊要；甚或鴻文鉅典悉承列圣制作之精，酌古準(zhǔn)今，至當(dāng)不易。臣等久已恪遵至妥。京外本章每年不下萬余件，收發(fā)、翻繕、票擬、進(jìn)呈，期限既嚴(yán)責(zé)成，亦故法至善也。乃行之既久，流弊漸生，不敢不為我皇太后、皇上備細(xì)陳之。查壇廟記事、禾谷題銷，以及罪犯刑名、疏防參革之各項本章，無論京外，按限分送，臣衙門票擬進(jìn)呈，毫無弊竇。惟有請補、請署暨大計參罰本件，謂之缺本，必俟進(jìn)呈出科后，始克遵旨辦理，總有例限；而本內(nèi)字樣每多回避。承辦各員賢愚不等，難免借回避之說移前挪后，為調(diào)劑私人之計。夫地方官既被參撤，其為人地不宜可知；乃以題本遲滯之故，致遂劣員戀棧之心，吏治民生安有起色。查上年變亂以來，凡京外有關(guān)缺分題本率皆專折具奏，以期迅速，而免延擱。統(tǒng)計此項本章，每年不過千余件，謹(jǐn)擬變通辦法，請旨飭下各部院行省，凡屬缺分題本悉皆改題為奏，實于選補各項官缺章程大有稗益。如蒙俞允，臣等遵即咨照各部院暨通政使司，迅將其余本章一俟回鑾后即行陸續(xù)送閣，照舊由臣等定期票擬進(jìn)呈，以免積壓日久，別啟弊端。
全文僅述官員濫用制度所產(chǎn)生的弊端，為改進(jìn)人地不宜員戀棧職位之失，奏請將缺分題本改題為奏，并無一語提及廢除題本之意。但八月十五日的上諭卻是完全根除題本：
諭內(nèi)閣：李鴻章奏妥籌本章辦法一折，據(jù)稱向例各項本章，均由內(nèi)閣票擬進(jìn)呈，其請補請署各項本件，必俟進(jìn)呈出科后，始行遵旨辦理。請嗣后凡屬缺分題本，改題為奏，以免積壓。其余本章照舊票擬進(jìn)呈等語。內(nèi)外各衙門一切題本，多屬繁復(fù)。現(xiàn)在整頓庶務(wù)，諸事務(wù)去浮文。嗣后除賀本照常恭進(jìn)外，所有缺分題本及向來專系具題之件均著改題為奏；其余各項本章，即行一律刪除，以歸簡易。將此通諭知之。
觀此諭旨，廢除題本的理由是，“現(xiàn)在整頓庶務(wù)，諸事務(wù)去浮文”，而“內(nèi)外一切題本多屬繁復(fù)”，所以必須去除。由于未曾見到光緒朝皇太后或皇上關(guān)于題奏的看法，而上述理由太過簡單，無法了解他們做此決策背后的原因。然莊吉發(fā)指出，張之洞于此諭發(fā)出的二個多月前，也就是光緒二十七年六月初四日所上的整頓中法十二條奏折中提及“將題本永遠(yuǎn)省除”。張之洞的奏折是應(yīng)光緒二十六年十二月初十日的上諭而提出的。是日上諭要求京內(nèi)外官員就如何興國、求才、裕民、修武等項兩個月內(nèi)條陳意見以聞。張之洞永遠(yuǎn)省除題本的提議是他“簡文法”三端中的一端，即“省題本”：
查題本乃前明舊制，既有副本，又有貼黃，兼須繕寫宋字，繁復(fù)遲緩。我朝雍正年間，諭令臣工將要事改為折奏，簡速易覽，遠(yuǎn)勝題本。五十年來各省己多改題為奏之案。上年冬間，曾經(jīng)行在部臣奏請將題本暫緩辦理；此后擬請查核詳議，永遠(yuǎn)省除，分別改為奏咨。
張之洞提及，“上年冬間，曾經(jīng)行在部臣奏請將題本暫緩辦理”。其實，上文提到，光緒二十六年八、九月間，不僅軍機大臣，尚有地方巡撫奏請緊要案件準(zhǔn)予改題為奏，如果不是張之洞的意見影響了慈禧或光緒皇帝做出廢題本的決定，在許多本章已改成折奏上聞的情況下，再加上求變氛圍的催化，更進(jìn)一步廢除題本，似乎也是順理成章之事。行之二百多年的題本制度就在前明舊制與繁復(fù)遲緩的理由下被廢止了。雍正等所顧慮的改題為奏有違體制已不再是問題。然而，這顯然是個匆忙的決定，未見其他配套措施同時頒布。九月十五日兩江總督劉坤一就其主管衙門各項題本具體作法條列清單，具折呈請核示。他提出的原則是，原本應(yīng)具奏又要具題的案件就不再具題；事關(guān)緊要的，即改為專折具奏；一向以黃冊具題的，則改為開單具奏；其余循例具題的一般案件，也就隨時咨部核辦，每月摘錄各案簡明案由匯奏。朝廷的回復(fù)是，“著照所請該衙門知道，單并發(fā)”。由這份奏折看來，廢除題本后的因應(yīng)辦法，中央并無具體規(guī)劃，而是由各省督撫各行其是，奏請同意。專管題本的通政使司要到次年正月二十七日始被裁撤。而改題為奏后的奏折仍然維持不用印的習(xí)慣。因此，光緒二十七年以后的公文都不見關(guān)防。
題奏并行的背后
行之二百多年的題本就這么倉促地走入歷史，由奏折取而代之。這樣的發(fā)展可能是當(dāng)時很多人始料未及的。但這也顯示，經(jīng)過百余年來改題為奏的發(fā)展，到了清末，無論君或臣，對于奏折的認(rèn)知，與清初諸帝已相去甚遠(yuǎn)。康熙皇帝發(fā)展奏折，建立與官員間通訊息的私密管道，目的在搜集情報。雍正皇帝擴增可以具折官員的人數(shù)，并建立奏折傳遞與回繳的制度。相較于題本須由通政司進(jìn)呈，且在內(nèi)閣中幾經(jīng)轉(zhuǎn)手始達(dá)御前，不僅易泄機密，也易造成時程延宕；奏折則可經(jīng)由專差或驛遞直達(dá)天聽，在保密與時效上占盡優(yōu)勢。地方督撫可能真是因為后者的優(yōu)勢，也可能只是像乾隆皇帝所說的為求表現(xiàn)而舍題本就奏折。乾隆與嘉慶二帝也曾為了時效考慮，主動要求若干情節(jié)重大的命、盜案改題為奏，也同意了若干人事、報銷案改題為奏的請求。咸豐皇帝也為了救急，同意通本改題為奏的權(quán)宜措施。而道咸同光四朝的中央部院也都為了時效問題，而有改題為奏的請求。他們應(yīng)該也認(rèn)識到題本繁復(fù)的問題，而且也體認(rèn)改題為奏有助于行政效率的提升，但乾隆以下諸帝無意以奏折全面取代題本。原因何在？這可以從兩個層面來看。對于清初三帝如雍正、乾隆、嘉慶而言，奏折固然可以提升行政效率，但它也不是全然沒有問題。雍正皇帝就擔(dān)心以奏折代題本會因此而督撫侵六部之權(quán)，布、按兩使得以掣督撫之肘，有害政務(wù)之推行；同時，他也擔(dān)心自己未能詳查檔案，思慮有不周之處。其實，不僅統(tǒng)治者有這樣的顧慮，地方官員也有相同的疑慮。曾國藩就指出，所有刑名錢谷、文武員補缺、營汛疏防、按限參劾等案的辦理必須參考過去的成案章程，他因為督辦軍務(wù)，不在任所，無法查考案卷成例，因而要求尋常循例具題案件暫緩辦理。對乾隆皇帝而言，地方非機密性公務(wù)應(yīng)當(dāng)繕本具題，方符合體制。雖然他仍將雍正皇帝的顧慮放在心中，但如系重大事件，為求速效，地方督撫可以專折奏聞。到了晚年，效率問題成為他對公事應(yīng)題應(yīng)奏拿捏的主要考慮，但時效性并非最終的考慮。這充分反映在他對于殺死一家二命案應(yīng)否專折具奏決定的反復(fù)上。前文提到他先是因為二兄弟被殺，認(rèn)為“情罪甚重”，為免兇犯“日久稽誅”，諭令日后殺死一家二命之案均需專折具奏。可是不久，他又考慮到類似案子“所犯情罪亦有不同”，不宜一體適用，速效的考慮必須有所調(diào)整時，又取消了殺死一家二命專折具奏的規(guī)定。同樣的，嘉慶皇帝對于公事應(yīng)題應(yīng)奏的取決煞費苦心。他三次要求臣僚就人命案件檢討前朝應(yīng)題應(yīng)奏規(guī)定，并要刑部訂出具體條款，照章實施，違者議處。
至于嘉慶以下的道咸同光諸帝，目前未見他們對于公事應(yīng)題應(yīng)奏意見的文字記載。這當(dāng)然有其主客觀因素。就主觀因素而言，同治與光緒二帝均為幼年即位，分別由母后與太后垂簾聽政，同治十八歲親政后次年即去世，自然不及表達(dá)意見；光緒雖于十九歲親政，但仍受慈禧控制，當(dāng)也難以表示看法。然而，可能有一個更重要的客觀因素，造成道咸同光四帝未對奏折與題本的關(guān)系表達(dá)立場，即他們（包括聽政的慈禧）都未意識到題奏分際會是一個問題。換言之，在乾嘉二朝七八十年改題為奏的政策下，奏折原本作為君臣間私密通訊的角色已為人所淡忘，奏折只是用于重要事件的另一種公文。然而，無論是什么原因?qū)е滤麄兊某聊麄儺吘苟紱]有以奏折全面取代題本。若非庚子拳亂致使北京淪陷的刺激，相信這樣的作法不會改變。題本畢竟是一項已經(jīng)運行超過二百五十多年的文書制度。
不過，透過檢視各朝改題為奏案例發(fā)展過程，不難發(fā)現(xiàn)乾嘉以后對奏折的認(rèn)識已有很大的不同。康熙皇帝曾于康熙五十一年元月二十八日對領(lǐng)侍衛(wèi)內(nèi)大臣、大學(xué)士、都統(tǒng)、尚書、副都統(tǒng)、侍郎、學(xué)士、副都御史等下旨表明：“（但）不聞不見之事甚多。……此外所不得聞?wù)撸Ａ罡髟搶④姟⒖偠健⒀矒帷⑻岫健⒖偙僖蛘埌舱蹆?nèi)附陳密奏，故各省之事不能欺隱。此于國計民生大有裨益也。爾等皆朕所信任，位至大臣，當(dāng)與諸省將軍、督撫、提鎮(zhèn)一體于請安折內(nèi)，將應(yīng)奏之事，各罄所見，開列陳奏。”這事載于《圣祖實錄》，但一百八十多年后的湖廣總督張之洞僅記得，是雍正皇帝諭令：“將要事改為折奏。”其實，前文已指出，同意要事改題為奏的，是乾隆皇帝，并非雍正皇帝。張之洞生于道光十七年，咸豐二年壬子科舉人，同治二年癸亥恩科進(jìn)士及第，從此踏入仕途，歷任湖北、四川學(xué)政，翰林院侍讀、侍講，山西巡撫，兩廣、湖廣總督，軍機大臣等職；他于同光兩朝任官，仕宦經(jīng)歷豐富，但他對奏折設(shè)立的原委與發(fā)展竟全然無法掌握。而另一方面，在張之洞的認(rèn)知中，改題為奏之案僅有五十年的歷史。換言之，他僅記得他中舉以后的改題為奏案，完全不清楚改題奏在咸豐、同治、光緒三朝以前的發(fā)展。綜合這兩點，我們或許可以說，康熙皇帝創(chuàng)設(shè)奏折的史實與乾嘉等朝改題為奏的發(fā)展已不在道咸同光四朝人的腦海中。如果道咸同光四帝也像雍乾嘉三帝一樣，對題奏分際的維持念茲在茲，張之洞對于改題為奏案的歷史記憶當(dāng)不止于個人的經(jīng)歷。因此，乾嘉以后，改題為奏應(yīng)當(dāng)已成為例行公事，只要認(rèn)為公事上有需要，就具折奏請，而朝廷也都會同意其請，下部知之。此舉是否有違題奏分際、破壞體制，對道咸同光四朝統(tǒng)治者而言，已不是問題，因為他們根本就沒有這樣的問題意識。上文提到，湖北省因為兵災(zāi)毀損每年盤點兵丁馬匹戰(zhàn)船數(shù)目，從咸豐八年開始，每年都奏請在經(jīng)費添補齊全前暫照案改題為奏，時間長達(dá)五十一年，就是一個很好的例子。
本文透過“改題為奏”的角度，檢視清代康熙以迄光緒年間奏折制度的發(fā)展。在康熙、雍正兩朝，奏折仍然只是官員與皇帝之間的私人通訊。雖然其間內(nèi)容可能涉及地方公事，但必須經(jīng)過具題始能見諸施行。乾隆朝以后，經(jīng)由改題為奏的提出，奏折不再只是統(tǒng)治者與臣僚間的私人通信，而是與題本一樣具有公文書的性質(zhì)；題本與奏折不再是雍正皇帝眼中二個互斥的文書。在雍正朝，凡事如當(dāng)具題，則無需折奏，以免勞煩圣上。但在乾隆朝，題本與奏折成了二種相輔相成的公文書。雖然在乾隆與嘉慶皇帝的堅持下，直到光緒末年廢題本前，奏折的公文性質(zhì)只限于某些命案、人事案、報銷案，以及一些搶時間的救急案件等，但換個觀察角度，奏折與題本并存實是清代公文書制度的一大特色。而在一定程度上，二者甚而可以說一直處于一種競爭狀態(tài)下。就時效性而言，奏折可不經(jīng)內(nèi)閣，直達(dá)御前，相較題本的幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，自然有其優(yōu)勢。這也說明了何以不斷地有地方督撫，以及后來的中央部院官員爭取改題為奏。當(dāng)然官員爭取在天子前的能見度也是可能的因素。其實，康熙皇帝迫于時效，不待具題，即將四川松潘總兵折奏意見直接敕部議的決定，就注定了奏折不可能僅止于君臣間的私密通訊角色。乾隆皇帝同意重要與機密公事得以改題為奏，無疑是開啟這場公文書革命的契機。而我們今日所認(rèn)知的例行公事用題本，重要公事用奏折，其實是經(jīng)歷了一個改題為奏的過程。
透過檢視這段改題為奏的發(fā)展過程，不難注意到居上位的統(tǒng)治者在制度維系上所扮演的關(guān)鍵角色，以及官員的等因奉此。若非雍正、乾隆、嘉慶等帝的堅持，奏折在清代的發(fā)展會是什么景況實難預(yù)料；眾湖廣總督們的一再暫照案改題為奏，也讓人更能體會何以乾隆皇帝必須不時借由叫魂等個案來整飭其治下的官員，就像孔復(fù)禮（Philip A. Kuhn）在《叫魂》（Soulstealers）一書所呈現(xiàn)的。道光以下諸帝對改題為奏議題的沉默無疑中斷了統(tǒng)治階層對此議題的關(guān)懷，也中斷了幾代人對此議題的歷史記憶。張之洞對改題為奏問題的記憶如此短暫，可能受其影響，當(dāng)然這更讓人意識到個人閱歷的局限，以及時間因素對制度維系的影響。當(dāng)然這些問題必須放在傳統(tǒng)中國官僚體制運行的架構(gòu)下來討論，不是這篇小文所能承載的。